摘要：当前，“脱贫不脱政策”方针的片面执行成为脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的阻碍因素，其具体表现是已脱贫村落内部存在分支性政策执行优先级的失衡。通过引入政策变迁的分析视角，对河南省中部的4个已脱贫摘帽村的案例分析发现，“片面执行”的发生逻辑是政策场域内部权威概念的迁移主导，直接推动因素是激励方向转变带来的执行主体变更。通过“片面执行”对基层政策场域的冲击衍生出三重变迁成本，它们分别影响着产业扶贫项目后续运行的抗风险能力、已脱贫户的行动策略以及构建型扶贫政策的可持续性。基于基层政策场域的资源禀赋限制，“片面执行”及衍生成本的治理应遵循普遍性原则与例外性原则，而法理阐释则是巩固扶贫政策长期合法性基础的关键路径。

关键词：扶贫政策;片面执行;政策变迁;脱贫摘帽村

中图分类号：D.5

文章编号：-（）04--11

收稿日期：-03-01

基金项目：国家社会科学基金项目（20ZDA）

《北京行政学院学报》年第4期

作者简介:昌硕(-),男,中共北京市委党校北京人口与社会发展研究中心研究人员,社会学教研部讲师

引言

我国在绝对贫困基本消除即将转向扶贫治理历史新阶段的关键节点上，巩固脱贫成果已经成为脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的基础与前提。为确保实现稳定脱贫，国务院在《关于建立贫困退出机制的意见》中指出，“贫困人口、贫困村和贫困县退出以后，在一定时期内国家原有扶贫政策保持不变，支持力度不减，留出缓冲期”[1]。年11月，民政部、国务院扶贫办等部门明确提出“脱贫不脱政策”方针，即贫困村落在宣布脱贫后，医疗、教育、住房等扶贫政策要保持不变[2]。

国内学术界关于扶贫政策变迁方向的研究为我们从长期战略性层面定位“脱贫不脱政策”提供了依据。有学者认为，扶贫政策在政策目标方面将聚焦转型次生贫困和相对贫困问题[3-5]；在政策执行模式方面，要依托内生化减贫新模式，释放市场配置扶贫资源的活力，发挥社会力量参与扶贫的灵活性，从动员式扶贫向制度化减贫转变[6-8]；在政策资源配置方面，要呼应相对贫困问题对于资源结构调整的倒逼机制，建立统筹法律、民政、教育、医疗卫生等多个领域的资源协同供给体系[9-10]。在这一转向过程中，“脱贫不脱政策”正是专门应对转型次生贫困问题，助力已脱贫村落向“后扶贫时代”平稳过渡的关键保障。国外学者关于贫困脆弱性的研究为我们从短期功能性层面定义“脱贫不脱政策”提供了参考。有学者从贫困恶性循环角度入手，以“脆弱性（Vulnerability）”概念衡量低收入家庭反复跌入贫困线之下的可能性[11-12]，而相关福利保障政策的短期变迁与执行偏差是增大贫困脆弱性的重要因素[13]，原因是政策支持的减弱使低收入家庭直接暴露在外部风险之中[14-15]。因此，从应对短期脆弱性问题的角度出发，“脱贫不脱政策”是为处于脱贫摘帽初期的已脱贫户增强经济社会韧性，进而减少或避免大规模返贫现象的重要政策安排。

相关研究为我们在政策谱系中定位“脱贫不脱政策”提供了依据，但具体到基层政策场域，这一方针在已脱贫村落的执行模式以及它对政策资源的实际维系力度有待进一步探讨。笔者通过调研发现，地方政府财政能力及行政资源禀赋影响着扶贫政策的可持续性，导致部分已脱贫村落出现“脱贫不脱政策”片面执行的问题。所谓“片面执行”并非脱贫摘帽之后扶贫政策的整体性退出，而是指后续政策片面侧重于产业扶贫资金链保障、基础设施投资等执行主体主观认定的重点领域，而补贴型政策及公益性项目逐步被边缘化的问题。

新制度主义提出，一种制度在诞生之后天然具有内部锁定与自我强化两种倾向，阶段性变迁则意味着对二者的突破。无论是剧烈冲突抑或是温和变迁，期间都将出现政策周期回报的下跌与传统制度的断裂均衡，即所谓“变迁成本”。扶贫政策体系是一个由多种政策要素组成的丰富集合，“脱贫不脱政策”的片面执行意味着部分政策的被边缘化与逐步退出。基于此，本文借助政策变迁的分析视角，旨在厘清“脱贫不脱政策”片面执行的基本表征，进一步分析其衍生变迁成本的产生机制，并有针对性地提出治理之策，为已脱贫村落最大程度实现政策有效衔接提供参考。

基于作者年至年开展的驻村调研，本文选择河南省中部S县的四个已脱贫村C村、F村、H村和N村作为分析案例。四个村均于年12月正式脱贫摘帽，其自然环境、产业结构、风俗习惯大致相同；各类扶贫政策执行路径及组织模式具有一致性，且政策变迁发生的时间节点相对集中；脱贫攻坚主要依托的产业均为高附加值的金融属性农产品（花椒、辣椒、白术等）种植业。

一、政策变迁视角下“脱贫不脱政策”片面执行的发生机制

调研地县级政府将“脱贫不脱政策”分解为“四不”原则，即脱贫摘帽之后“产业不停、帮扶不断、工作不减、责任不放”。事实上，该定义本身并非可操作化的政策执行路径，其内部蕴含的模糊性特征为“片面执行”预留了空间，尤其是“四不”原则的执行期限与退出程序缺乏具体规定。以产业扶贫政策为例，各村产业园在脱贫摘帽之后确未出现停工或资金链断裂问题，符合“产业不停”的基本要求，但各类辅助性政策却在半年时间内逐步终止执行。因此，“片面执行”问题的具体表现是，脱贫摘帽之后政策场域内部的政策优先级出现失衡，其发生逻辑系围绕“贫困村”这一权威概念展开，并由基层政策执行主体的变更直接推动。

(一)具体表征：政策场域内部的执行优先级失衡

1.重点保障集中型投资，分散式补贴快速抽离

分散式补贴是指上级财政为贫困村落提供的现金激励或产业直补。在调研地县域范围内，这部分资金主要落实在三种补贴型政策中：牲畜家禽养殖补贴，是指以鼓励贫困户发展分散养殖为目的提供的，基于牲畜、家禽、资源昆虫种类和数量为计算标准的现金补贴；“一对一”结对包扶，是指动员各系统公务人员与贫困户结成帮扶关系，提供包括直接物质帮助、政策咨询、技能扶持、就业扶持等各方面支持的政策，各部门均设立了专项帮扶资金；种植补贴，是指针对特色种植业提供的资金直补。这些补贴资金均以现金打卡的形式到账，并直接转化为生计资产，可供贫困户自由支配。在当地每半年一次的收入统计中，这些补助资金也被算作实际政策收益，成为帮助贫困农户实现脱贫的重要助力。

受“四不”原则影响，各村产业园与基建项目资金投入保持稳定，但已脱贫户享受到的各类分散型补贴快速减少。这种变化首先表现为帮扶单位专项资金的停发，即后续结对帮扶工作必须由各单位公务员自掏腰包、全额出资。在养殖与种植补贴方面，补贴政策明文规定了补贴期限与补贴对象，主要针对的是县域现存贫困村中发展家庭养殖业与特色种植业的贫困农户，而该村于年末宣布脱贫之后，这两笔资金于年初便被停止发放。事实上，当地特色种植及养殖业于年刚刚起步，而大型家畜养殖等项目的成本回收周期一般大于三年。因此，上级财政本应最大程度保持经营项目资金链与经营主体稳定，否则将增大项目经营风险并影响其后续盈利能力。

调研发现，这一现象与该村所在的资源型城市经济结构快速转型带来的财政压力有关。因此，“脱贫不脱政策”对于资金投入的维持范围被迫缩小至已完成招投标的基建与产业扶贫项目。这是由于大型项目前期投入具有粘连性，基建与扶贫产业园如果彻底停摆，将带来巨额公共成本与招投标陷阱。而各类分散型补贴管理灵活、便于快速抽离，自然成为中断资金投入以缓解财政压力的主要切入点。

2.重点