“郡县治，天下安”。“县”作为我国现行三级行政区划中承上启下的行政单元，对上传递基层民意与实践经验，对下传达执行国家有关大政方针，是确保政策落地执行与区域安全的中坚力量。县级行政区划调整本质上属于供给侧结构性改革的内容，研究并总结“十二五”以来我国县级行政区划调整的特点及规律，对于指导“十三五”乃至较长时期的行政区划调整工作、充分释放行政区划变革的效能，意义深远。

一、“十二五”以来我国县级行政区划调整的特点

截止年12月31日，全国31个省（直辖市、自治区、港澳台地区除外）共有个县级行政单元，其中市辖区个，市辖区之外的县级行政单元共计个，如表1-1所示。

表1-1我国县级行政单元分布（港澳台地区除外）

其中，有28个省（市、自治区）共实施次县级行政区划调整，并呈现出以下五方面特点：

图1-1“十二五”以来县级行政区划调整省份分布频次图

1.撤县改区动作频繁，撤县设市调整较少，其他形式的区划调整也有发生，年以来行政区划调整力度明显增加。次区划调整中，撤县改区80次、撤县级市改区27次（共计次），占全部行政区划调整频次的80.5%；县改县级市发生10次，仅占全部行政区划调整频次的7.5%；其余16次区划调整内容如表1-2所示。整体上，年以前累计发生33次，年以来累计发生次，年以来区域行政区划调整频次明显增加。

表1-2其余16次县级行政区划调整一览表

图1-2“十二五”以来我国行政区划调整年度分布示意图

2.经济发达省份区划调整频繁，经济增长乏力的省份区划调整一般。广东、江苏、山东作为全国经济实力最领先的三个省份，“十二五”以来分别发生10次、8次、8次县（市）改区区划调整；辽宁、山西、黑龙江作为经济增速最低的三个省份（根据年数据），“十二五”以来分别发生2次、0次、2次县（市）改区区划调整。此外，未发生行政区划调整的省份还包括甘肃省、宁夏回族自治区。辽宁、黑龙江以及未曾发生县市行政区划调整的山西、甘肃、宁夏，当前省域经济发展都存在较为突出的困难或问题，例如，受制于东北老工业基地转型困难等原因，辽宁与黑龙江近年来经济发展始终较为乏力，其中，辽宁省年出现经济负增长；山西省经济体量一般，“十二五”以来经济发展一度“断崖式”下滑，“资源型经济困局”是山西经济亟待破解的难题；甘肃、宁夏均属于经济欠发达省份，尽管近年来经济增速较快，但经济体量小，基础相对薄弱，后发优势尚未能充分发挥。

图1-3相关省份经济增长与行政区划调整示意图

3.少数民族地区区划调整力度逐渐加大。在少数民族聚居的贵州、云南、西藏、新疆，分别发生5次、8次、6次、8次区划调整，均出现地区调整为地级市进而带动区域内县级行政区划调整的情况，例如新疆哈密地区改设哈密地级市，原县级哈密市改为伊州区。地区与地级市级别一致，但地区仅是省级政府的派出机构，属于虚级，而地级市是一级政府组织，撤销地区改设地级市，既有利于加强区域管辖与治理，也是中央对于民族地区发展的重视。我们预计，条件成熟时，西藏那曲地区、阿里地区，新疆喀什地区、和田地区、阿克苏地区等也将由地区调整为地级市。

图1-4部分民族地区县域行政区划调整示意图

4.直辖市撤县改区更彻底。年底，京、津、沪、渝四个直辖市共有27个县（含重庆4个自治县），自年10月重庆撤销万盛区和綦江县设立綦江区、撤销双桥区和大足县设立大足区起，截至目前，四直辖市共有15个县改为市辖区，比例超过一半，且京、津、沪三市已进入无县时代。鉴于重庆市县改区的工作一直持续，我们判断，在今后一段时期内，除4个自治县外，重庆其余县份也将陆续改为区，最终呈现4个直辖市只保留4个自治县，其余均为市辖区的基本行政区划格局。

表1-3重庆市县改区行政区划调整一览表

5.京津冀协同发展对河北省区划调整影响重大。河北省是实施区划调整的28个省（市、自治区）中，区划调整频次最多的省份，共发生15次，其中县改区11次、市改区3次、其他类型1次。鉴于除唐海县改为曹妃甸区发生在年，其余14次调整都出现在京津冀协同发展战略出台之后，且唐海县改设曹妃甸区原属于首钢外迁、京冀协同发展的范例，我们认为，京津冀协同发展对河北省区划调整影响重大。尤其是张家口作为河北省经济相对欠发达的地级市（国家级贫困县数量省内最多），受京冀协同的年北京-张家口冬奥会因素影响，出现了国家级贫困县直接改区的现象，反映出相关机构对冬奥会主要场馆所在地崇礼、万全、宣化强势后发崛起的信心。

表1-4河北省行政区划调整一览表

二、县级行政区划变动原因分析

综合分析县级行政区划调整的六大特点，我们认为，推动县级行政区划变动的原因主要有以下三个方面：

一是国家战略的引导与国家政策的倾斜支持。例如，京津冀三地的区划调整与京津冀协同发展战略密切相关，重庆市区划调整与西部大开发、一带一路、长江经济带等国家战略密切相关，安徽省区划调整受皖江城市带承接产业转移示范区战略的影响等；新疆、云南、贵州、西藏等地的区划调整，既受西部大开发、一带一路等国家战略的影响，也是中央对少数民族地区集中支持发展的政策体现。

二是县域自身谋求转型升级发展的内在动力。县域经济发展到一定阶段后，必然会把经济发展的重心从农业转到工业和服务业，从农村建设转移到城镇建设，与之相对应，也需要在行政的体制、机制上更多体现出“城市”功能。纵观各地的县改市、县改区，基本上都是所在地级市综合实力相对领先的县。例如，腾冲市、香格里拉市分别是云南保山市与迪庆州综合实力领先的县，梅县区、柯桥区（原绍兴县）、沾化区、祥符区（原开封县）也分别是广东梅州市、浙江绍兴市、山东滨州市、河南开封市综合实力领先的县。因此，县域整体实力的提升是推动县级行政区划调整的内在动力。

三是省和地级市利益之争的加剧。尽管县（县级市）和市辖区在行政级别、管理模式上有一致性，但是两者毕竟有本质的不同：县（县级市）是宪法明确规定的一级人民政府，具有完整的政府职能机构和行政权力；市辖区是市政府派出机构，不是独立完整的行政单位；地级市对辖区内的县具有实际管辖权，对于辖区内的县级市具有代管权。由于县（县级市）政府的人事、财政、土地、规划等权力相对独立，为了加强对综合实力领先县级市的控制，增加地级市整体实力，近年来，不少地级市政府主张并推动了辖区内的县级市撤市改区。例如，曾经是中国县域经济科学发展竞争力百强县的苏州吴江市、广州增城市、济宁兖州市、威海文登市等，在“十二五”期间陆续撤市改区；江苏省江阴市、浙江省慈溪市、福建省晋江市等屡屡被传撤市改区；昆山市撤市改区传闻直到昆山被定为江苏省直管县级市后才得以终结。

三、县级行政区划变动影响分析

县、县级市、市辖区看似结构类似，级别相当，但无论是撤县改区还是撤县设市，对国家的行政区划都是重要的结构调整：市辖区和县级市侧重于“城市”，以二产、三产和城市建设为主，县侧重于“农村”，以一产和农村建设为主。县级行政区划调整，对当地的经济社会、环境文化等诸方面都产生重要影响，“牵一发而动千钧”，且有利有弊，因县（市）而异。

在一些县域，县（县级市）改区后，顺理成章的参与到地级市辖区的功能分工、资源配置和生产力布局，尤其是重大基础设施建设的协同推进，同城效应迅速显现，综合实力快速提升，当地百姓也享受到了“市民”待遇。例如成都双流、南昌新建、阳江阳东等，在撤县改区后，都做到了更上层楼，华丽蜕变。

在另一些县域，撤县（县级市）改区后，发展的力度反倒不如撤县（县级市）改区之前。以吴江市为例，对比吴江-年经济总量增长情况，自年吴江撤市改区后，经济增速明显放缓。年吴江经济总量3亿元，彼时晋江的经济总量是.74亿元，略逊吴江一筹，但到年末，晋江经济总量达到亿元，已经超过了吴江。

（数据来源：吴江历年政府工作报告）

四、几点建议

当前我国正处于“十三五”全面建成小康社会的关键时期，根据“十二五”以来的区划调整特点，我们认为，科学合理的县级行政区划调整就是供给侧结构性改革的内容，有助于深化政府改革力度，扩大有效供给、创造变革机遇培育发展新动能，对经济新常态下地区经济的结构调整与转型升级具有重要意义。对此提出以下三点建议：

一是民政部门要统筹考虑，加强引导。国家民政部门要统筹考虑全国县市的发展水平，对有行政区划调整诉求的县域进行综合评估和指导，降低县级行政区划调整的盲目性，避免跟风行为；要统筹考虑省、市、县之间的利益关系，避免由于省级政府和地级市政府之间的利益之争，损伤县域经济的发展；要统筹考虑撤县改区和撤县设市的后续影响，适时重启撤县设市工作，鼓励经济发展有特色、综合实力较强的县撤县设市，在保持行政权力完整性和自主性的前提下，加快县域经济的结构调整与转型升级。

二是地方政府要不盲目，不跟风。地方政府应慎重对待县级行政区划调整，在启动区划调整工作前，要认真评估县域的综合实力是否真正达到进行行政体制改革、行政区划调整的程度；要认真审视区域产业结构，合理判断行政区划调整对县域发展的利弊；要认真听取当地民众的意见，把民心向背作为行政区划调整的重要参考。如果县的发展确实到了需要调整行政区划的阶段，地方政府就应该破除体制机制阻碍，加快调整步伐。

三是对后发优势不明显、增长乏力的省份，应将区划调整作为供给侧结构性改革的重要内容予以实施。对于辽宁、山西、黑龙江等经济增长乏力的省份，应大胆尝试行政区划调整这一供给侧结构性改革手段，积极尝试区域合并、区域更名等有效措施。例如，山西省长治市至今还对其两个市辖区命名“城区、郊区”，一个县级行政单元如此草率的命名难以形成独特的城市形象，改名已是当务之急。通过行政区划的调整，打破区域内僵化、固有甚至倒退的发展思路，为区域内各项资源的有效整合创造条件，从而破解供给约束，培育发展的新动能，为化解地区经济的增长乏力提供有力支撑。

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